| 提 要：政策规避是我国地方政府政策执行过程中的一种常见行为，它具备目标偏离性、行为隐蔽性、活动相关性、主客观结合性等特点。政策创新的实质是地方政府在政策执行中的决策、价值、观念、原则、思路、方法和手段的创新。政策创新在政策目标的趋向性、政策措施的新颖性和有效性以及政策执行结果的外部经济性等方面与政策规避有着本质的区别，是现阶段防范和治理政策规避的根本途径。
关键词：政策规避；政策创新；辩证关系
我国改革开放以来特别是近年来，绝大多数政策的制定是正确的，政策实践中出现的各种重大问题愈来愈多地属于政策执行范畴，或者说愈来愈密切地与地方政府的政策执行不力相关，其主要表现就是一些地方“上有政策，下有对策”。尤为值得注意的是，一些地方政府还往往打着政策创新的旗号进行政策规避，这种行为不仅严重危害中央的政令畅通，破坏统一的政策秩序，而且具有相当大的欺骗性和迷惑性。因此，对地方政府的政策规避与政策创新进行深入辨析，具有重大的理论与实践意义。
一、政策规避的含义、特点与表现形式
笔者认为，所谓政策规避，就是指地方政府在政策执行过程中，采取有意偏离、违背政策目标的行为或者以消极不作为来逃避、妨碍、干扰政策对相关利益的调整和分配，从而使政策目标不能实现的现象和情形。政策规避是对政策执行偏差、政策执行走样以及一切违背、损害、妨碍政策目标实现的政策执行行为的理论统称。如果说政策的本质是利益的调整与分配，那么政策规避的本质是对政策所调整和分配的利益的反向调整与分配，是实现政策目标的一种功能性障碍。
(一)政策规避的构成要素
1、政策规避主体。即从事政策规避的人或组织。包括政策执行主体和政策执行对象。政策执行主体往往本身又是执行对象。如地方政府既是机构改革政策的执行对象，又是该政策的执行者；地方各级计划生育管理部门的公务人员既是计划生育政策的执行人员，同时也是执行对象。本文所指的政策规避主体特指负有政策执行职责的地方政府及其履行公务的人员。
2、政策规避行为。即不执行或不遵守政策的行为。包括完全不执行、不完全执行或完全不遵守、不完全遵守。政策规避行为既可以是政策规避主体积极的、主动的、故意的行为，也可以是政策规避主体消极的、机械的、不作为的行为。两种行为虽然形式不同，主观态度不一样，但造成的后果一样，都妨碍政策目标的有效实现。当前，随着地方各级政府利益的扩张，各种明目张胆的、积极主动的政策规避行为越来越突出，越来越占主导。
3、政策规避后果。主要是指政策目标不能实现。包括完全不能实现和不能完全实现(即部分不能实现)的情形。政策目标能否实现，是判断政策规避是否发生的唯一标准，也是分辨政策规避与政策创新的唯一标准。
(二)政策规避的基本特点
1、目标的偏离性。目标的偏离性是政策规避最基本的特点，也是政策规避所导致的直接后果。政策目标是政策执行所应达到的实际效果，它既是政策制定的起点，也是政策执行的终点，它贯穿于整个政策过程之中，是衡量政策制定和政策执行正确程度和效益程度的重要标准。一旦已确定的政策目标和以这一目标为指向的政策执行之间出现偏差，政策规避便随之产生。
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